Pojęcie kontroli w prawie polskim

Regulacje dotyczące kontroli gospodarczej są rozmieszczone w różnych aktach prawnych mających za swój przedmiot organizację i funkcjonowanie organów powołanych do jej sprawowania. Ponadto przepisy dotyczące kontroli znajdują się w aktach poświęconych kształtowaniu konkretnych dziedzin działalności gospodarczej. Zatem kontrola nie stanowi materii całościowo uregulowanej w jednym akcie prawnym.

Pomimo braku ustawowej definicji kontroli oraz jej wewnętrznego zróżnicowania, pewne cechy charakterystyczne dla tego zjawiska udaje się wyciągnąć przed nawias i taką definicję stworzyć.

Kontrola – najogólniej oznacza zespół czynności polegających na:

* badaniu zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym,
* ustaleniu zasięgu i przyczyn rozbieżności,
* przekazaniu wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie nadrzędnemu nad podmiotem kontrolowanym.1

Ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym i pożądanym stanowi zasadniczą treść działalności kontrolnej. Stan pożądany jest stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznawane są za warunki jego poprawności. Zasięg kontroli jest każdorazowo wyznaczany przez akty normatywne regulujące poszczególne rodzaje kontroli. Obejmuje nie tylko efekt tego przedsięwzięcia, ale też często całość działalności prowadzącej do jego powstania.

Z jurydycznego punktu widzenia kontrola jest czynnością faktyczną, w przeciwieństwie do nadzoru, który jest konstrukcją prawną. Podmiot, przedmiot, środki, tryb nadzoru i środki ochrony są wyczerpująco określone w przepisach.

Inną cechą charakterystyczną kontroli jest brak uprawnień władczych w stosunku do kontrolowanego podmiotu.. Zadaniem organu kontrolującego jest jedynie zbadanie w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada pewnemu przyjętemu wzorcowi. Jeżeli stan ten nie jest zgodny z pożądanym, organ kontrolny może jedynie zasugerować wprowadzenie pewnych zmian, nie może ich jednak narzucić. Inaczej wygląda to w przypadku nadzoru.

Nadzór - w sferze prawa administracyjnego oznacza:

* badanie działalności danego podmiotu (kontrola),
* połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacji tej działalności,
* dokonywane przez organ zwierzchni organizacyjnie bądź funkcjonalnie, w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem, a w określonych przypadkach zgodności z pewnymi wartościami szczegółowymi (także określonymi w prawie).2

Zatem jak to wynika z powyższej definicji organy nadzorujące mają możliwość podejmowania władczych decyzji wobec nadzorowanych. Decyzje te, w zależności od etapu na którym są podejmowane, przybierają charakter:

1. prewencyjnych,
2. weryfikacyjnych,
3. represyjnych.

Różnica pomiędzy kontrolą a nadzorem polega również na tym, że ten ostatni sprawowany jest wobec podmiotów samodzielnych, niezależnych od organu nadzorczego. Nadzór może spełniać taką rolę, ponieważ, jak już wyżej zauważono, jest konstrukcją w całości opartą na przepisach prawa. Stąd nadzór jest charakterystyczny dla gospodarki wolnorynkowej, a kontrola dla gospodarki scentralizowanej. Kontrola bowiem jest przeprowadzana względem podmiotów, które w sposób organizacyjny lub inny znajdują się w stosunku podległości wobec organu kontrolnego. Ta cecha kontroli najbardziej uwypuklona została w kontroli wewnętrznej, gdzie kontrolujący jest zarazem podmiotem kontrolowanym. Kontrola w takim ujęciu zbliża się do nadzoru, bowiem również zakłada istnienie możliwości władczego oddziaływania na kontrolowany podmiot. Zasadniczą różnicą jest jednak fakt, że ów wpływ znajduje swoje uzasadnienie w stosunku podrzędności, a nie w stosunku kontroli. Te dwa stosunki wynikają z odrębnych przepisów, bądź sytuacji faktycznych, i są od siebie niezależne, pomimo, że zawiązane zostały pomiędzy tymi samymi podmiotami.

W praktyce prawodawczej nie zawsze jednak przestrzega się tego rozróżnienia. Często pod nazwą kontroli kryje się instytucja, której cechy odpowiadają elementom nadzoru. Takie praktyki należy uznać za wadliwe i szkodliwe.3 Rzadko też spotyka się kontrolę w tzw. „czystej” postaci, tj. pozbawionej elementów ingerencji w działanie podmiotu kontrolowanego. Z reguły prawo władczego wkroczenie przyznaje się w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia a także prawdopodobieństwa powstania znacznej szkody majątkowej.

W tym opracowaniu pojęcie „kontrola” będzie używane w takim znaczeniu, jakie przytoczono w powyższej definicji, z zastrzeżeniem jednak, że tym terminem określane będzie również badanie i ocena działalności samodzielnych podmiotów gospodarczych.

Kontrola gospodarcza jest zaledwie wycinkiem kontroli publicznej sprawowanej przez organy administracji rządowej oraz samorządowej. Została wyodrębniona ze względu na podmiot – objęte są nią jednostki prowadzące działalność gospodarczą, oraz przedmiot – dotyczy działalności gospodarczej prowadzonej przez te podmioty, czyli nie obejmuje swoim zakresem innych przejawów aktywności np. działalności charytatywnej, społecznej.

Przez działalność gospodarczą należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, handlową, budowlaną, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatację zasobów naturalnych, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.4

Trzy elementy działalności gospodarczej zasługują na uwypuklenia, tj.:

* charakter zarobkowy – podmiot ją podejmujący ma na celu osiągnięcie zysku; oznacza to, że za działalność gospodarczą nie mogą być uznane czynności wykonywane nieodpłatnie;
* zorganizowanie – polega na oznaczeniu miejsca i czasu jej wykonywania; nie są działalnością gospodarczą te formy aktywności, które mają charakter przypadkowy;
* wykonywanie w sposób ciągły – to kryterium ściśle wiąże się z zorganizowaniem; ciągłość oznacza powtarzalność świadczeń; pozbawione tego przymiotu są działania podejmowane sporadycznie, jednorazowo.

Ponadto do zaliczenia danych przejawów aktywności do działalności gospodarczej, wymaga się spełnienia kilku dodatkowych kryteriów, a mianowicie:

* legalności – prowadzona działalność musi być zgodna z prawem; chodzi tu nie tylko o zgodność z ustawą, ale całokształtem przepisów prawa regulujących daną dziedzinę i zachowanie w ogóle, tak np. wymóg zgodności z prawem karnym dotyczy wszystkich podmiotów niezależnie od rodzaju prowadzonej działalności;
* społecznej użyteczności – kryterium to pokazuje, czy istnieją potencjalni odbiorcy rezultatów danej działalności; chodzi tutaj o to, czy obiektywnie istnieje możliwość osiągania zysku;
* zawodowego charakteru – podmiot świadczący daną usługę czyni to w sposób profesjonalny.5

Istotą kontroli jest porównanie stanu faktycznego z pożądanym. Kolejnym krokiem po przybliżeniu przedmiotu kontroli gospodarczej, którym jest działalność podmiotów gospodarczych, będzie więc próba określenia owego stanu pożądanego, czyli wzorca stosunków gospodarczych. Zagadnienie to jest bardzo szerokie i znacznie wykracza poza ramy tego opracowania. Dlatego tutaj omówione zostanie jedynie bardzo ogólnie.

Podstawowe zasady działalności gospodarczej, składające się na model gospodarczy przyjęty w danym kraju, zawarte są w akcie prawnym najwyższego rzędu, czyli Konstytucji. Ustawa zasadnicza zawiera jedynie podstawowe zasady prawne, które następnie są uszczegóławiane w ustawach oraz aktach niższego rzędu, tj. rozporządzeniach, a następnie indywidualnych aktach administracyjnych, w których normy prawne zostają zastosowane do danej sytuacji faktycznej, tzn. doznają konkretyzacji.

Polska po transformacjach systemowych, które miały miejsce w 1989 roku, przyjęła model gospodarki wolnorynkowej. Zastąpił on model gospodarki planowej (scentralizowanej).

Gospodarka planowa charakteryzowała się nadmierną regulacją prawną, która obejmowała całokształt życia gospodarczego. Przy takim ujęciu zastosowania nie znajdowały prawa ekonomiczne, a rynek podporządkowany był ustalanemu odgórnie przez organy centralne planowi gospodarczemu. Funkcjonowanie systemu zapewniał gospodarczy monopol państwa, który z kolei był konsekwencją jednolitej własności państwowej.

Inaczej w gospodarce wolnorynkowej, gdzie obok państwa w życiu gospodarczym uczestniczą także podmioty prywatne. Wolnym rynkiem żądzą prawa ekonomiczne, przede wszystkim prawo popytu i podaży. Natomiast główną rolą państwa jest stworzenie pewnych ram organizacyjnych, głównie prawnych, dla funkcjonowania rynku oraz jego ochrona. Klasyczne koncepcja liberalne zakładały w ogóle brak obecności państwa na rynku, obecnie w praktyce dominuje koncepcja ograniczonej ingerencji państwa. Według niej państwo jest nie tylko organizatorem rynku, lecz też jego uczestnikiem. Przy czym to uczestnictwo przybiera zróżnicowany charakter. Przyjmuje postać działań zarówno bezpośrednich, np. tworzenie przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego będących w całości własnością państwową, jak również pośrednich np. reglamentacji danego sektora.

Zasadą jest, że państwo ogranicza się do działań niezbędnych i to takich, których z rozmaitych przyczyn, często finansowych, nie mogą podjąć się jednostki. Ingerencja państwa jest stopniowalna w zależności od rodzaju działalności. Przykładowo sfera użyteczności publicznej, do której zadań należy nieprzerwane zaspakajanie podstawowych potrzeb ludności, ze względu na swoje znaczenie jest objęta szczególną opieką państwa. Większa jest też ingerencja czynnika państwowego w branżach o znaczeniu strategicznym.

Pierwsze oznaki transformacji w sferze polityczno - ekonomicznej miały miejsce pod koniec 1989. W noweli konstytucyjnej z 29 grudnia 1989, zawarto zapis gwarantujący swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności. Pełny wyraz model społecznej gospodarki rynkowej znalazł w obecnie obowiązującej Konstytucji .

Art. 20 stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego RP.

Zasady konstytucyjne mają postać klauzul generalnych, czyli norm bardzo ogólnych, często odsyłających do pewnych wartości pozaprawnych. Są to zwroty nieostre, które dopiero w przepisach szczegółowych uzyskują formę możliwą do zastosowania w konkretnym przypadku. Cechą szczególną przepisów konstytucyjnych jest możliwość ich bezpośredniego stosowania, art. 8 Konstytucji, pod warunkiem jednak, że cechuje je wystarczająca przejrzystość i zupełność. Tego wymogu nie spełnia art. 20 Konstytucji.6 Dlatego zasadę wolności gospodarczej należy uznać za pewną wartość, której realizację i ochronę mają zapewnić przepisy prawne niższego rzędu. Zasada ta stanowi również wskazówkę interpretacyjną, według której należy odczytywać te przepisy.

Wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną. Oznacza to, że możliwe jest jej ograniczenie dla ochrony innych wartości, które ustawodawca przy tworzeniu wzorcowego modelu stosunków prawnych wewnątrz danego państwa, również uznał za bardzo ważne. Do tych wartości zaliczają się m.in. ochrona życia i zdrowia publicznego, ochrona prywatnej własności, czy poszanowanie dla środowiska naturalnego. W sytuacjach życia codziennego wartości te wchodzą ze sobą w kolizje, np. poszanowanie własności prywatnej z prawem do ochrony życia. Ocena, która z nich zasługuje na większą ochronę zależy od okoliczności faktycznych danej sytuacji. Stąd konieczne jest wprowadzenie możliwości ograniczenia ich zastosowania.

W przypadku wolności gospodarczej, możliwość jej ograniczenia stwarza art. 22 Konstytucji, w myśl którego:

* ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Oznacza to, że możliwość ograniczenie tego prawa jest uwarunkowana spełnieniem wymogów formalnych, jakim jest uchwalenie go w odpowiedniej formie tzn. ustawy, oraz materialnych, tzn. musi być usprawiedliwione ochroną innej ważnej wartości, taką jest np. bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, czy ochrona konkurencji.

Normy stanowiące prawo ingerencji państwa w sferę wolności działalności gospodarczej składają się system prawa gospodarczego publicznego. Jego wyodrębnienie ma szczególne znaczenie zwłaszcza w systemach gospodarki rynkowej, opartych na mechanizmach wolnego rynku, którym rządzą prawa ekonomiczne. Prawo publiczne gospodarcze stanowi gwarancję, że interwencjonizm i formy jego realizacji nie będą inne niż określone prawem.7 Dotyczy to w szczególności kontroli państwowej.

Przypisy:
1Tak J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, (red.) J. Boć, Wrocław 2000, s. 357
2Tak J. Boć, [w:] Prawo ..., jw., s. 222
3Tak C. Kosikowski, [w:] J. Jacyszyn, C. Kosikowski, Podstawy prawa gospodarczego, Warszawa 2001, s. 491; Również w doktrynie przyjmuje się różne nazwy, np. w prawie administracyjnym, kontrolę sprawowaną przez organ zwierzchni organizacyjnie nad kontrolowanym określa się mianem nadzoru, natomiast dopiero pojęcie nadzoru weryfikacyjnego odpowiada instytucji nadzoru w rozumieniu przytoczonym powyżej; Por. J. Boć, [w:] Prawo ..., jw., s. 362
4Taką definicję zawiera art. 2 ust 1 ustawy prawo działalności gospodarczej z 19 listopada 1999 (Dz. U. z 1999r. nr 101, poz. 1178); jest to definicja przyjęta jedynie na potrzeby tej konkretnej ustawy, jednak za zastosowaniem jej jako ogólnej definicji działalności gospodarczej przemawia znaczenie prawa działalności gospodarczej, jako podstawowej regulacji w tej dziedzinie. Nie można jednak zapominać, że ustawy szczegółowe mogą odpowiednio modyfikować powyższą definicję. Ponadto p.dz.g. nie obejmuje swoim zakresem m.in. działalności wytwórczej w rolnictwie, sadownictwie a także wolnych zawodów. Nie oznacza to, że usługi świadczone w ten sposób nie stanowią działalności gospodarczej i nie podlegają kontroli.
5Tak A. Walaszek-Pyzioł, Materiały edukacyjne do przedmiotu publiczne prawo gospodarcze, Kraków 2001
6Tak A. Walaszek-Pyzioł, Materiały edukacyjne ..., jw.
7Tak C. Kosikowski, [w:] J. Jacyszyn, C. Kosikowski, Podstawy ..., jw., s. 19

źródło: justitia.pl